对十八大以来非公有制经济发展法律环境的分析及建议

对十八大以来非公有制经济发展法律环境的分析及建议

本文旨在分析党的十八大以来，我国法治建设对非公有制经济发展的影响；在此基础上分析非公有制经济发展的现存法律问题，并就改进非公有制经济发展的现存法律环境提出建议。　　一、党的十八大以来非公有制经济发展法律环境的完善

(一)党的十八大及十八届三中、四中全会为非公有制经济创造的有利环境　　党的十八大提出的“全面深化经济体制改革”、“全面推进依法治国”、“深化行政体制改革”、“建设生态文明”，并突破性地将法治和生态文明作为社会主义建设的重要内容。十八届三中全会贯彻落实十八大战略部署，通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出六个“紧紧围绕”，并在此基础上就市场经济体制改革、生态文明建设、政府职能转变、法治建设等方面作出了较为全面、具体的方针政策。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将依法治国作为本次会议的主要议题。该《决定》明确提出“社会主义市场经济本质上是法治经济”，并分别就市场法律制度建设、生态文明法律制度、依法全面履行政府职能、优化司法职权配置等方面提出要求。党的十八大及十八届各次会议作出的方针政策及《决定》为其后有利于我国非公有制经济健康发展的各项法律法规、政策、文件、规定的修订、颁布及实施起到了强有力的支持和推动作用。　　(二)立法层面给非公有制经济提供的环境　　党的十八大及十八届各次会议，特别是十八届三中、四中全会后，各项促进市场经济发展的新法律法规、政策、文件、规定及法律法规修正案陆续颁布并实施，法治经济建设进入空前盛世。　　在基本法律方面，2013年12月28日十二届全国人大常委会第六次会议通过的《公司法》修正案无疑成为十八大及十八届三中全会后法治建设的一大亮点。与此同时，与《公司法》相关的各项配套规定、制度也陆续修订并颁布。2014年初新颁布实施的配套新规定包括《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》、《最高院关于修改关于适用若干问题的规定的决定》、《公司注册资本登记管理规定》、2014年国家工商行政管理总局令第63号令、2014年国务院令第648号令等。　　在投资、金融方面，2014年新颁布、修订并实施的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》、《金融租赁公司管理办法》、《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》、《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等法规大大促进了非公有制经济的发展。　　据统计，截至2013年底，全国私营企业1253.86万户，资本39.31万亿元；无论数量还是注册资本，私营企业均呈现快速增长，同比增长率分别达到15.5%和26.4%；其数量占比由2012年底的79.4%增长到2013年底的82.1%。根据全国工商行政管局总局官方网站显示的数据，截至2014年4月底，全国私营企业1319.94万户，比上月增长2.32%，注册资本(金)43.8亿元，增长2.98%。　　(三)司法层面给非公有制经济提供的环境　　2014年，中央全面深化改革领导小组召开了7次会议，其中3次会议审议通过了共计6件与司法改革直接相关的文件，占比超过四成。破除司法权力“地方化”、让法院超脱地方利益对审判的干扰，是法院改革的重点。　　2014年10月31日，最高人民法院发布《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》。其后，北京知识产权法院于11月6日正式成立，广州知识产权法院于12月16日成立，上海知识产权法院于12月28日成立。　　2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。2014年12月28日，十二届全国人大常委会任命刘贵祥为最高人民法院第一巡回法庭庭长、胡云腾为最高人民法院第二巡回法庭庭长。同日，上海市第三中级人民法院、上海市人民检察院第三分院正式设立。2014年12月30日，北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院分别成立。　　特别值得一提的是，最高人民法院于2014年12月29日发布并实施《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》。该《意见》再次强调党的十八届四中全会提出的“平等是社会主义法律的基本属性”，作出“坚持各类市场主体的诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等，为各种所有制经济提供平等司法保障”等促进现代市场经济体制发展的规定。　　二、非公有制经济发展的现存法律问题及改进建议　　(一)非公有制经济发展外部环境存在的法律问题及改进建议　　尽管党的十八大及十八届各次会议的《决定》、其后新颁布的法律法规和政策文件以及各项措施为非公有制经济发展展现了美好的前景，但是法治经济建设并非一蹴而就，我国的非公有制经济发展还存在各种法律问题亟须改进：　　1。政府领导干部法律意识需要不断强化，依法行政能力有待提高　　一些基层领导存在以言代法、以权代法、以情代法、搞“土政策”的现象。不少地方政府及相关部门利用职权制定不合法或不恰当的地方法规，究其原因主要是领导干部法律意识差，不依法严格办事、缺少有效的监督机制，导致权力滥用、腐败滋生。因此，政府各部门应当加强对基层干部的依法行政能力培训工作，提高基层干部依法办事的能力和水平，使基层干部意识到依法办事是其岗位职责所系，树立现代法治观念。同时，基层干部应当自觉接受监督，充分认识到监督对防止权力滥用、遏制腐败滋生的重要作用，为依法行政营造良好的行政环境和执法氛围。　　2。不断完善市场竞争机制，建立平等、公平的市场竞争制度　　国务院于2010年5月发布了被称为“非公经济新36条”的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本进入基础产业和基础设施建设、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、国防科技工业等领域，并鼓励民间资本参与国有企业改革。但由于政策执行力度不够、行业垄断、地方封锁等原因，“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等现象阻碍了非公有制经济的发展。　　对于上述现象，政府各部门及地方政府应当加大对已经颁布实施的各项有利于非公有制经济发展的法律法规、政策文件的执行力度，落实支持非公有制经济发展的各项政策措施，保障非公有制企业发展的权利、机会和规则平等，统一市场准入制度。　　3。积极转变政府职能，通过法律手段规范非公有制经济发展　　目前，某些地方政府还存在行政干预过多，而公共服务、社会管理、环境保护等职责履行不到位的情况。一些地方政府行政审批流程不公开、不规范，加大了非公有制企业的申请审批难度。而有关媒体2014年6月份报道的内蒙古清水河县窑沟乡露天煤矿污染事件反映出当地政府不作为，在公共服务、环境保护等职责履行方面严重缺失。对于上述情况，政府部门应当进一步简政放权，深化行政审批制度改革，实行政府审批流程公开化、规范化。　　4。司法机关应当公正司法，提高司法公信力　　目前司法人员不依法办事、对不同的主体区别对待的现象时有发生。一些法院因为上访闹事等非法律因素而影响法院的案件处理，其实质是对司法独立和司法公正的粗暴践踏。还有一些法院偏袒作为一方当事人的国有企业或者国家行政机关，从而做出不公正的判决，明显违背司法公平、公正的原则。　　提高司法公信力要求司法机关在运行过程中保障合议庭、审判长、独任法官的职权，缩小案件审批范围，逐步取消案件请示制度，保障法官依法行使审判权。对于新颁布的《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》，地方各级人民法院法官应当认真学习，并将《意见》精神贯彻到每一个案件的审理中。　　(二)非公有制企业自身存在的问题　　国家工商总局企业注册局、信息中心于2013年6月提供的一份关于全国内资企业生存时间的分析报告显示，截至2012年底，我国实有企业1322.54万户，其中，存续时间5年以下的企业652.77万户，占企业总量的49.4%；多数地区企业成立后第3年死亡数量最多，死亡率达到最高。以上数据反映出非公有制企业自身存在问题。　　1。非公有制企业应当完善公司治理，加强自身建设　　我国非公有制企业，特别是民营企业大多未建立规范的企业制度，一股独大，小股东利益难以保证，董事会、监事会形同虚设。同时，不少民营企业盛行家族式管理，缺乏科学有效的管理机制，所有权与经营权不分，导致优秀人才外流。为保证非公有制企业健康、有序发展，企业应当积极建设现代企业制度，建立完善的组织制度和运行机制。　　2。非公有制企业应当强化法律意识，在经营过程中充分利用国家政策、法律法规　　目前，不少非公有制企业过分看重公共关系的建立和维护，而忽略了企业自身的战略发展。对此，我们建议非公有制企业应当确立战略目标和战略发展计划，防止过分依赖公共关系；树立法律意识，加强企业法制建设，积极聘请法律专业人员，有条件的可以专门设立法律部门；重视企业信誉，着眼于企业长远发展。　　3。非公有制企业应当严格遵守法律法规，强化社会责任意识　　我国非公有制企业有相当一部分社会责任意识差，偷逃税、破坏环境、侵犯劳动者合法权益的事件时有发生。2014年9月份媒体报道的腾格里沙漠遭工业污染事件，反映出部分企业为自身经济利益，不惜以破坏自然资源为代价，无视公共利益，毫无社会责任意识。　　综上所述，党的十八大及十八届各次会议以来，我国的市场经济体制建设和法治建设已经取得很大进步；在立法、司法方面，国家陆续颁布、实施了新法规、政策文件及修正案以促进并规范非公有制经济健康发展。虽然现存的经济体制及法律环境还存在各种问题，但相信随着改革的不断深入、政府工作的不断发展完善、依法治国理念和法律意识的不断增强，非公有制经济将迎来新的发展契机。　　(黄鹰为北京道和律师事务所主任律师、民建北京市法制委员会常务副主任； 邱锡梅为北京市道和律师事务所律师)

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